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Os Parques e a (in)segurança jurídica

Lei n.º 9.985 de 2000 e Decreto-Lei n. 3.365 de 1941

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental, conforme previsto no artigo 225 da Constituição Federal de 1988[1], contudo não é um direito absoluto, vez que no ordenamento jurídico brasileiro, Estado Democrático de Direito, inexiste direito absoluto, ainda que seja ele fundamental, e nem mesmo o direito à vida, embora possa ser considerado o mais fundamental de todos os direitos, não é intocável, haja vista que o direito absoluto é um direito inquestionável, rígido, obrigatório, sem discussão e sem exceção.

O regime democrático pressupõe a segurança jurídica, e nas palavras de Silva (2006) consiste no “conjunto de condições que tornam possível às pessoas o conhecimento antecipado e reflexivo das consequências diretas de seus atos e de seus fatos à luz da liberdade reconhecida”.

O mais comum é relacionar a segurança jurídica tão somente ao direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito, nos termos do art. , inciso XXXVI, da Constituição Federal de 1988[2], contudo, e de igual modo, se materializa nas regras sobre prescrição, decadência, preclusão e caducidade; nas regras que prevê a súmula vinculante, cujo objetivo, expresso no § 1º do art. 103-A da Constituição Federal de 1988[3]; na regra que prevê o incidente de resolução de demandas repetitivas, que também tem o objetivo expresso no art. 976, inciso II, do Código de Processo Civil[4] de proteger a isonomia e a segurança jurídica, dentre outras.

Neste prisma, a presente escrita tem por objetivo abordar as questões relacionadas a criação da unidade de conservação, especialmente a categoria Parque, a caducidade do decretos de criação, o direito de propriedade, o direito ao desenvolvimento econômico e a livre iniciativa, o direito à moradia, sob a perspectiva da segurança jurídica.

Pois bem, a criação das unidades de conservação foi uma das formas mais utilizada pelo poder público de proteger os recursos naturais e tornar efetivo o disposto no artigo 225§ 1III da Constituição Federal de 1988[5].

Estas áreas são definidas como espaços delimitados pelo poder público que concentram características de relevâncias naturais utilizadas como estratégias para a conservação ou preservação da biodiversidade, cujo a legislação especial aplicada é a lei de n. 9.985 de 2000, e o decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, tanto para as definições, quanto para divisão em grupos e categorias, quanto aos critérios e procedimentos para criação.

Entre as características de caráter relevante que se observam nestas unidades estão a de conservar e preservar ecossistemas ameaçados, abrigar a fauna, proteger os recursos florestais remanescentes, manter mananciais hídricos, preservar sítios arqueológicos, manter as tradições culturais, ou ainda servirem de locais para lazer e apreciação da beleza cênica (BRASIL, 2011).

As unidades de conservação devem ser legalmente instituídas pelo poder público sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de conservação ou de preservação do meio ambiente e são divididas em dois grupos: as de proteção integral e as de uso sustentável, distintas entre si pelo regime de proteção, (BRASIL, 2011).

No grupo das de proteção integral tem-se as categorias denominadas de Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural; e Refúgio de Vida Silvestre, porém na presente será destacada a categoria Parque, (BRASIL, 2011).

Essa categoria tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico, (BRASIL, 2011).

O Parque é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.

Ocorre que embora os Parques sejam criadas por ato do poder público, deve o ato de criação ser precedido de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.

Neste sentido, razão não existe para que propriedades privadas com atividade econômica, seja agropecuária, seja outra atividade, assim como moradias, sejam inseridas nesta delimitação de área, ainda que esteja prevista a desapropriação, vez que se objetivo é preservar, pressupõe, obviamente que área tenha efetivamente ecossistemas naturais de grande relevância ecológica, e que a área seja prioritariamente pública.

Contudo, o que se observa são decretos de criação, em que incluem em suas áreas mosaicos de propriedade privada, cuja função social está presente, seja com atividades econômicas, seja com moradias.

Neste toar, tem-se uma grande confusão, com violação aos direitos de propriedade, de moradia, ao desenvolvimento econômico e a livre iniciativa, vez que as prévias e justas indenizações por desapropriação não se efetivam em sua grande maioria, nos moldes do que dispõe o Decreto-Lei n. 3.365 de 1941; os Planos de Manejo são construídos como violações de direitos, sob a justificativa de serem os Parques de domínio público; e a consequente atuação arbitrária do órgão ambiental, mediante paralisação, desconstituição e sobrestamento de atos administrativos já expedidos (licenças), realização de fiscalizações permeadas de rigor excessivo, imposição diuturna de embargos, interdições e multas com fundamento na suposta criação da unidade de conservação.

O direito de propriedade está garantido pela Constituição Federal de 1988 no artigo  , inciso XXII[6], que deverá atender a sua função social, inciso XXIII do mesmo artigo, assim como no artigo que dispõe sobre princípios gerais da atividade econômico, adiante relatado, e nas palavras de Dantas (2015), “ é no Código Civil de 2002 que o princípio ganha conformação, quando, de maneira, emblemática, especialmente considerando-se que se trata de disposição contida no estatuto privatista, § 1º do artigo 1.228[7] estabelece que o direito de propriedade deve ser exercido com as finalidades econômicas, sociais e ambientais, sendo também um direito fundamental”.

Constituição Federal de 1988 expressa, em seu artigo 170[8], no rol dos princípios norteadores da ordem econômica a defesa do ambiente, da propriedade e a sua função social, em que a preocupação do legislador na criação e transformação da economia do país em um modelo econômico sustentável, em que se tem a valorização do trabalho humano, a livre iniciativa, a existência digna e a justiça social aliados à defesa do meio ambiente, e de igual modo a propriedade privada e a sua função social.

O direito à moradia é um direito fundamental e está correlacionado com outros direitos, também considerados como fundamentais, a exemplo do direito à vida, à educação, ao amparo social, à integridade física, dentre outros, caracterizando, desta forma, a sua interdependência (SOUZA, 2004).

No outro giro, o art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365 de 1941[9], o qual dispõe sobre as desapropriações por utilidade pública, estabelece que a expropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do decreto e findos os quais este caducará.

Nas palavras do Desembargador Rubens Canuto[10],em decisão transitada em julgado que declarou a caducidade do decreto de criação do Parque Nacional da Serra de Itabaiana em Sergipe, “ nada impede a aplicação do referido decreto, vez que permitida a aplicação de normas gerais a situações regulamentadas em leis específicas sempre que com elas não forem incompatíveis, é justamente na omissão do art. 11§ 1º da Lei n.º 9.985 de 2000[11] quanto ao prazo para a promoção das desapropriações em Parques que se legitima a aplicação da regra geral definida para o prazo de caducidade decorrente do ato de declaração de utilidade pública da área, prevista no Decreto-Lei n.º 3.365/41, efetivando a segurança jurídica”.

Com efeito, até que se ocorra a desapropriação, é legítimo o direito dos proprietários a usar, gozar e dispor dos seus imóveis, de acordo com o que estabelece a lei ordinária ambiental, ou seja, tais imóveis não podem ser considerados como integrantes de um Parque, como assim tem feito o ente público, mediante atuação arbitrária do órgão ambiental específico, cuja competência deve restringir-se aos limites das unidades de conservação e da sua zona de amortecimento.

O mesmo não ocorre, obviamente, quanto à parte da área que já foi adquirida pelo ente público, em que este tem o direito de usar, gozar e dispor, ai compreendido o direito-dever de adotar as medidas necessárias à sua preservação, inclusive quanto à implantação de visitação e pesquisas científicas.

Nesta esteira, deve-se distinguir uma unidade de conservação em processo de criação, de uma criada, na qual o poder público já assumiu o domínio de todos os imóveis particulares outrora inseridos em seu perímetro. E é certo que a aplicabilidade ampla e irrestrita das normas estabelecidas pelo Sistema Nacional de Unidade de Conservação- SNUC pressupõe que a unidade de conservação já esteja de fato e de direito criada; daí a utilização da ideia – lícita, pragmática e assecuratória de todos os direitos constitucionais em jogo – de permitir ao proprietário não-indenizado manter suas atividades no patamar em que se encontravam à época da pretensa criação da unidade de conservação, atendidas as determinações do licenciamento ambiental deferido, conforme o caso.

Em última análise, passados os cinco anos sem que haja as expropriações necessárias, o decreto perde a validade, caduca, e a área somente pode ser objeto de desapropriação por novo ato do executivo, em que reedite o decreto.

Neste diapasão, nenhum “Parque” pode se erigir às custas de atos espoliativos infligidos a particulares, esvaziando, o direito do proprietário sem indenizá-lo previamente, sob pena de flagrante injustiça e de violação a direitos e garantias fundamentais do cidadão. A segurança jurídica deve se contrapor à situação de incerteza que certamente seria gerada na perpetuação dos efeitos expropriatórios decorrente do decreto de criação de unidades de conservação, o que se caracterizaria em confisco.

Por fim, impende ressaltar que esta escrita não tem como objetivo negar a importância da criação de espaços territoriais especialmente protegidos, para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme artigo 225, § 1º, inciso III; o que se pretende é reflexionar a respeito da atuação dos órgãos ambientais responsáveis pela criação e gestão das unidades de conservação, pois que agem à margem da lei, na contramão da segurança jurídica, violando o direito de propriedade, o direito ao desenvolvimento econômico e a livre iniciativa e o direito à moradia, quando incluem em seus decretos de criação propriedades privadas que exercem sua função social e ambiental, nos termos da legislação aplicável; e quando não realizam a justa e prévia indenização, mas impõe limites às essas propriedades como se fossem unidades de conservação, por enquadrarem áreas não desapropriadas como integrante de Parques

REFERÊNCIAS

ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 21ª ed. – São Paulo: Atlas, 2020.

BRASIL. Ministério do Meio ambiente. SNUC –Sistema nacional de unidades de conservação da natureza: Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000; decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002; Decreto nº 5.746, de 5 de abril de 2006. Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas: Decreto nº 5.758, de 13 de abril de 2006 / Ministério do Meio Ambiente. – Brasília: MMA/SBF, 2011.

DANTAS, Marcelo Buzaglo. Direito Ambiental de Conflitos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O STJ e o princípio da segurança jurídica O artigo foi publicado na Revista do Advogado, da AASP, ano XXXIX, nº 141, de maio de 2019.

SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2006.

SOUZA, Sérgio Iglesias Nunes de. Direito à Moradia e de Habitação: Análise Comparativa e suas Implicações Teóricas e Práticas com os Direitos da Personalidade. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.


[1] Art. 225: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

[2]Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXXVI – a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;

[3] Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.

§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.

[4] Art. 976. É cabível a instauração do incidente de resolução de demandas repetitivas quando houver, simultaneamente:

(…)

II – risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica.

[5] Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público:

(…) III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

[6] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(…)

XXII – é garantido o direito de propriedade;

XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;

[7] Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

§ 1 o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

[8] Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

(…)

II – propriedade privada;

III – função social da propriedade;

(…)

VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

[9] Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.

[10] TRF 5ª REGIÃO, 4ª Turma, Apelação de nº 0800002-07.2016.4.05.8501, Acórdão disponibilizado no sistema em 31/08/2018, Voto do desembargador Rubens Canuto.

[11] Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.

§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.

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